Il crimine organizzato e i ministeri senza politica

Il controllo civile delle forze di sicurezza non si è mai trasformato in una vera direzione politica della sicurezza. Una riflessione sulle origini, i limiti e la crisi strategica del Ministero della Sicurezza di fronte all’avanzata del crimine organizzato.

Lo Stato costruisce nuove strutture per controllare un mondo che ha già cambiato forma.

Vista da una mongolfiera, la scena sembrava un campo scout. Ma osservandola da vicino, quelle strutture non erano le classiche tende arancioni dei campeggi. L’unica cosa arancione erano alcuni teloni fissati al terreno e sostenuti da pali improvvisati. Non erano tende. Erano appena ripari precari contro il sole e la pioggia.

Il 7 dicembre 2010 queste strutture improvvisate si moltiplicavano in vari colori — soprattutto nero — nei 120 ettari del Parque Indoamericano. Quel giorno, agenti della Polizia Federale Argentina e della Polizia Metropolitana entrarono nell’area e sgomberarono le 1.500 famiglie che vi si erano insediate. La Polizia Federale dipendeva dal Ministero della Giustizia, Sicurezza e Diritti Umani. La Polizia Metropolitana dipendeva invece dal Ministero della Giustizia e della Sicurezza della Città di Buenos Aires.

Durante l’operazione di sgombero furono uccisi Rossemary Chura Puña e Bernardo Salgueiro; altre cinque persone rimasero gravemente ferite. Nei quattro giorni di occupazione venne inoltre assassinato Emiliano Canaviri Álvarez. L’occupazione del Parque Indoamericano mise drammaticamente in luce le difficoltà che i lavoratori affrontano per accedere a un’abitazione dignitosa. Fece emergere anche i legami tra alcuni settori del crimine organizzato e la classe dirigente politica, ma soprattutto l’incapacità della politica di dirigere le forze di sicurezza — uno Stato dentro lo Stato — e il loro utilizzo come strumento di regolazione della vita collettiva.

Il sangue dei lavoratori impoveriti bagnò la zona sud della Città di Buenos Aires e, a pochi giorni da un nuovo anniversario del 19 e 20 dicembre, provocò una risposta urgente e disordinata: sottrarre al Ministero della Giustizia il controllo delle forze federali e creare il Ministero della Sicurezza.

Il nuovo ministero nacque gravato da una pesante burocrazia incaricata di controllare più di centomila poliziotti, prefetti e gendarmi. Da allora, la politica della sicurezza è rimasta intrappolata tra strutture sovrapposte, continui cambiamenti di direzione e misure episodiche scollegate dal resto delle politiche pubbliche.

Un ministero nato per rispondere a una crisi

Le crisi della sicurezza tendono spesso a trasformarsi in crisi politiche. I primi anni della presidenza di Néstor Kirchner furono segnati da un’epidemia di sequestri di persona a scopo di estorsione e da crescenti richieste di maggiore sicurezza. Le manifestazioni divennero imponenti dopo il sequestro e l’assassinio del giovane Axel Blumberg. La pressione della piazza portò a una serie di riforme legislative che aumentarono le pene per diversi reati.

Pochi mesi dopo, tra giugno e luglio del 2004, due episodi riportarono la Polizia Federale Argentina al centro della scena politica. Il 25 giugno, un narcotrafficante assassinò Cristian “El Oso” Cisneros, militante sociale e responsabile della mensa popolare Los Pibes nel quartiere di La Boca. I compagni di Cisneros e gli abitanti del quartiere occuparono per alcune ore il commissariato locale, accusando i vertici della polizia di collusione con i narcotrafficanti della zona.

Il 16 luglio, mentre il Parlamento della Città di Buenos Aires discuteva una riforma del nuovo Codice Contravvenzionale, la Polizia Federale Argentina attuò una dura repressione. Quegli episodi approfondirono una crisi politica che avrebbe portato alle dimissioni del ministro della Giustizia Gustavo Béliz e dei suoi più stretti collaboratori, in un clima segnato da accuse di corruzione all’interno della polizia e dall’autonomia dei servizi di intelligence.

Quattro giorni prima dell’insediamento di Cristina Fernández de Kirchner alla presidenza, nel 2007, il Congresso Nazionale approvò una legge che trasferiva la competenza sulla sicurezza interna dal Ministero dell’Interno al Ministero della Giustizia e dei Diritti Umani. La Legge n. 26.338 modificò uno degli assetti fondamentali del potere politico argentino. Il Ministero dell’Interno, storicamente incaricato di gestire i rapporti tra la Casa Rosada e i governatori provinciali — uno dei tradizionali superministeri del sistema politico argentino — perse il controllo di uno dei suoi principali strumenti di negoziazione e costruzione del potere territoriale. Tuttavia, questa nuova configurazione burocratica durò appena tre anni.

Le morti avvenute nel Parque Indoamericano segnarono una nuova frattura nella fiducia tra la classe politica e le forze di sicurezza, soprattutto nei confronti della Polizia Federale. Il 14 dicembre 2010, quattro giorni dopo lo sgombero, la presidente dispose con decreto il trasferimento delle quattro forze federali — Polizia Federale Argentina, Gendarmeria Nazionale, Prefettura Navale Argentina e Polizia di Sicurezza Aeroportuale — dal Ministero della Giustizia alla nuova struttura del Ministero della Sicurezza.

Il Ministero della Sicurezza nacque, prima di tutto, come risposta a una crisi di governabilità.

Controllo senza strategia

L’autonomia delle forze di polizia è stata limitata principalmente attraverso interventi esterni alle stesse istituzioni. Sebbene le forze di polizia siano sempre state — e continuino a essere — sospettate di corruzione, la Polizia Federale Argentina porta con sé, nel XXI secolo, una serie di episodi di forte impatto politico che hanno alimentato dubbi sul suo funzionamento, sulle pratiche di violenza istituzionale, sui livelli di corruzione interna e sui suoi legami con il crimine organizzato.

Per limitare l’autonomia delle polizie tradizionali e recuperare capacità di intervento territoriale, le autorità del neonato Ministero della Sicurezza trasferirono migliaia di gendarmi e prefetti nei quartieri operai della Grande Buenos Aires e della Città Autonoma di Buenos Aires, assegnando loro funzioni ordinarie di sorveglianza e controllo sociale precedentemente monopolizzate dalla Polizia Federale e dalla Polizia della Provincia di Buenos Aires.

Con il cambio di nome delle scuole di polizia, la riforma dei programmi di formazione, l’acquisizione accelerata di tecnologie e la creazione di unità speciali destinate al controllo dei quartieri popolari impoveriti, si diffuse la convinzione che il controllo delle forze di sicurezza presenti e future fosse ormai passato nelle mani delle autorità civili e che l’autogoverno delle forze stesse stesse iniziando a sgretolarsi.

La nomina di funzionari privi di esperienza e scarsamente considerati dagli agenti aumentò la diffidenza delle forze di sicurezza, tradizionalmente poco inclini ai cambiamenti, soprattutto quando imposti dall’esterno. La sfiducia, l’inflazione e la debolezza politica del governo favorirono una serie di proteste guidate dai familiari di gendarmi e prefetti, in particolare di quelli trasferiti nella Grande Buenos Aires e nella capitale.

Mentre tutto questo accadeva e il governo nazionale cercava di imprimere alla politica della sicurezza un orientamento progressista e non repressivo — sebbene comunque punitivo — nel 2008 il Parlamento della Città di Buenos Aires approvò la Legge 2.894, istituendo la Polizia Metropolitana. La nuova forza nacque dall’assenza di accordi tra il governo nazionale e quello cittadino. Iniziňò a pattugliare quartieri già coperti da due forze federali — Polizia Federale e Prefettura Navale — caratterizzati da bassissimi livelli di criminalità comune, come Puerto Madero, e non disponeva nemmeno di commissariati per trattenere gli arrestati.

Nella Provincia di Buenos Aires l’improvvisazione non fu minore. Nel 2004, durante il suo secondo mandato come ministro della Sicurezza, Carlos Arslanian decentralizzò e smilitarizzò la Polizia Bonaerense. Questo breve momento di trasparenza provocò una forte resistenza nei settori più tradizionali e tra oltre 1.400 agenti espulsi dal corpo, molti dei quali finirono coinvolti in spirali di violenza criminale, soprattutto nella Grande Buenos Aires.

Con il cambio delle autorità politiche, il lavoro di quei tre anni fu smantellato in pochi giorni. Il funzionamento di quasi centomila poliziotti venne nuovamente centralizzato nelle tradizionali figure dei capi. L’autogoverno della polizia si consolidò ai vertici insieme a nuovi luogotenenti municipali caratterizzati da una forte estetica marziale. Le pratiche politiche di sostituzione, sovrapposizione e riforma cercarono di controllare la criminalità comune, violenta, talvolta disorganizzata e tangibile. Per quanto riguarda il crimine organizzato, invece, la politica fu ancora più caotica.

Il futuro è arrivato da tempo

Per molto tempo le organizzazioni criminali sono rimaste condizionate dai poteri dello Stato, che stabilivano regole e punivano chi le violava. Ma la globalizzazione e le trasformazioni tecnologiche e digitali hanno incrinato questo equilibrio. Con l’avvento dell’iperconnessione, queste organizzazioni si sono internazionalizzate, frammentate e inserite in modo massiccio e silenzioso nella cultura.

La straordinaria capacità di adattamento di queste organizzazioni risponde più alle sfide della storia che agli ostacoli imposti da un ministero. Con risposte rapide e un’energia orientata alla sopravvivenza e al profitto — il loro obiettivo principale — si sono adattate al XXI secolo meglio di qualsiasi altra forma di associazione umana. Durante la pandemia, ad esempio, le restrizioni alla circolazione e agli incontri hanno spinto gran parte della vendita e distribuzione di droga verso le piattaforme digitali. Nel frattempo, il Ministero della Sicurezza nazionale e quello della Provincia di Buenos Aires discutevano pubblicamente su dove collocare un posto di controllo stradale.

All’inizio del secolo, i responsabili politici dei diversi ministeri della sicurezza iniziarono a promuovere e discutere una serie di riforme finalizzate alla modernizzazione e specializzazione delle forze di sicurezza. Oltre ventisei anni dopo, molte di queste riforme restano ancora incompiute.

Alcuni anni fa, il settore preventivo della Polizia Federale Argentina — personale, immobili, veicoli e risorse — è stato trasferito alla Città di Buenos Aires. Ciò avrebbe dovuto rappresentare un’opportunità per concentrare gli sforzi sull’investigazione della criminalità organizzata complessa e trasformare la polizia federale nel tanto annunciato “FBI argentino”.

A distanza di un quarto di secolo, la forza continua a svolgere compiti di prevenzione e vigilanza e mantiene persino il corpo dei vigili del fuoco. Le altre forze hanno ampliato le proprie funzioni fino a includere prevenzione, vigilanza e investigazione. Gendarmi, prefetti e agenti della sicurezza aeroportuale — come il mancato FBI argentino — vengono dispiegati lontano da frontiere, fiumi, mari e aeroporti per svolgere funzioni che spesso si sovrappongono a quelle delle polizie provinciali.

Una riforma delle forze federali difficilmente potrà concretizzarsi senza trasformazioni analoghe nelle polizie provinciali. Quella della Provincia di Buenos Aires conta più di centomila membri — una cifra equivalente all’insieme delle quattro forze federali — tra personale in uniforme e civile. Ha attraversato cambiamenti bruschi e sporadici nella leadership e nelle politiche formative, ma conserva una notevole stabilità funzionale da oltre cinquant’anni.

Le riforme legislative degli ultimi decenni hanno attribuito alle polizie provinciali la responsabilità di indagare organizzazioni criminali di varia complessità, come quelle dedite allo spaccio al dettaglio, alla pirateria dei trasporti, alla criminalità informatica e al traffico di ricambi automobilistici. Tuttavia, queste stesse forze devono continuare a intervenire nei furti comuni, negli incidenti e nei controlli stradali, nelle liti tra vicini o familiari, nella vigilanza degli edifici pubblici, nella sicurezza degli eventi di massa e perfino nella consegna di notifiche giudiziarie.

La politica dell’insufficienza

La crescita materiale e culturale del crimine organizzato ha generato un livello di complessità al quale la politica continua a rispondere con strumenti analogici. La sovrapposizione di organismi con funzioni simili e orientati al mantenimento dell’ordine pubblico ha finito per diluire qualsiasi serio tentativo di specializzazione. Mentre le organizzazioni criminali si adattano alle trasformazioni del XXI secolo, le forze di sicurezza continuano ad accumulare compiti ereditati dal secolo scorso.

Per anni le riforme sono rimaste intrappolate in discussioni tecniche. Tuttavia, il vero dibattito ha sempre riguardato la distribuzione del potere operativo e delle risorse economiche all’interno delle forze di sicurezza, perché ogni riforma modifica equilibri di potere costruiti nel corso di decenni. Le forze di sicurezza rappresentano una fonte di risorse e di capacità di controllo territoriale troppo spesso considerata strategica dalla classe dirigente politica. L’eccessiva cautela, l’opportunismo e la visione di breve periodo in questioni come queste diventano particolarmente pericolosi.

Le proposte e le diagnosi esistono da decenni. Trasformarle in politiche pubbliche capaci di garantire sicurezza e affrontare le organizzazioni criminali del XXI secolo richiede un coraggio politico che, fino ad oggi, è stato molto più raro delle analisi e delle diagnosi disponibili.