El crimen organizado y los ministerios sin política

El control civil de las fuerzas nunca se transformó en una verdadera conducción política de la seguridad. Una reflexión sobre el origen, los límites y la crisis estratégica del Ministerio de Seguridad frente al avance del crimen organizado.

El Estado construye nuevas estructuras para controlar un mundo que ya cambió de forma.

Vista desde un globo aerostático, la escena parecía un campamento Boy Scout. Pero de cerca, aquellas estructuras no eran las clásicas carpas naranjas de los campamentos. Lo único naranja era alguna lona clavada en la tierra y sostenida por troncos improvisados. No eran carpas. Apenas refugios precarios contra el sol y la lluvia.

El 7 de diciembre de 2010 esas estructuras improvisadas se multiplicaban en varios colores -sobre todo en negro- por las 120 hectáreas del Parque Indoamericano. Ese día, efectivos de la Policía Federal Argentina y de la Policía Metropolitana ingresaron al predio y desalojaron a las 1.500 familias instaladas allí. La Federal dependía del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. La Metropolitana, del Ministerio de Justicia y Seguridad porteño.

En el operativo de desalojo fueron asesinados Rossemary Chura Puña y Bernardo Salgueiro; otras cinco personas resultaron gravemente heridas. Durante los cuatro días de ocupación también fue asesinado Emiliano Canaviri Álvarez. La ocupación del Parque Indoamericano expuso descarnadamente los problemas que sufren los trabajadores para acceder a una vivienda digna. También dejó al descubierto los vínculos entre sectores del crimen organizado y la dirigencia política, pero sobre todo, la incapacidad política para conducir a las fuerzas de seguridad —un Estado dentro del propio Estado— y su utilización como mecanismo de regulación de la vida comunitaria. 

La sangre de trabajadores empobrecidos regó el sur de la Ciudad de Buenos Aires y a pocos días de un nuevo aniversario del 19 y 20 de diciembre, provocó una respuesta urgente y desordenada: quitarle a Justicia el control de las fuerzas federales y crear el Ministerio de Seguridad. 

El nuevo ministerio nació atravesado por una pesada burocracia destinada a controlar a más de cien mil policías, prefectos y gendarmes. Desde entonces, la política de seguridad quedó atrapada entre estructuras superpuestas, cambios permanentes de conducción y medidas espasmódicas desconectadas del resto de las políticas públicas.

Un ministerio para responder a una crisis

Las crisis de seguridad suelen convertirse en crisis políticas. Los primeros años de la presidencia de Néstor Kirchner estuvieron marcados por una epidemia de secuestros extorsivos y reclamos de más seguridad. Las manifestaciones se volvieron masivas después del secuestro y asesinato del joven Axel Blumberg. La presión en las calles derivó en una serie de reformas legislativas que aumentaron las penas para distintos delitos.

Pocos meses después, entre junio y julio del 2004, dos episodios volvieron a colocar a la Policía Federal en el centro de la escena política. El 25 de junio, un narcotraficante asesinó a Cristian “El Oso” Cisneros, un militante piquetero a cargo del Comedor Los Pibes de La Boca. Los compañeros de Cisneros y los vecinos de La Boca tomaron la comisaría por varias horas y acusaron a los jefes policiales de connivencia con los narcotraficantes del barrio. El 16 de julio, cuando en la Legislatura porteña se votaba una reforma al nuevo Código Contravencional, hubo una fuerte represión por parte de la Policía Federal Argentina. Aquellos episodios profundizaron una crisis política que terminaría con la salida del ministro de Justicia, Gustavo Béliz, y de sus principales colaboradores, en medio de denuncias sobre corrupción policial y autonomía de los servicios de inteligencia.

Cuatro días antes de la asunción como presidenta de Cristina Fernández de Kirchner en 2007, el Congreso Nacional sancionó una ley en la cual la competencia sobre la seguridad interior fue transferida desde el Ministerio del Interior al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Mediante la Ley N° 26.338 se alteró una de las arquitecturas centrales del poder político argentino. El Ministerio del Interior, históricamente encargado de administrar la relación entre la Casa Rosada y los gobernadores -uno de los históricos superministerios del sistema político argentino-, perdió el control de una de las principales herramientas de negociación y construcción de poder territorial. Pero ese nuevo mapa burocrático duró tan solo tres años. 

Las muertes en el Parque Indoamericano supusieron un nuevo quiebre en la confianza entre los dirigentes políticos y las fuerzas de seguridad, sobre todo con la Policía Federal. El 14 de diciembre de 2010, cuatro días después del desalojo, la presidenta dispuso mediante un decreto transferir las cuatro fuerzas federales -Policía Federal Argentina, Gendarmería Nacional, Prefectura Naval Argentina y Policía de Seguridad Aeroportuaria- desde el Ministerio de Justicia a la órbita del nuevo Ministerio de Seguridad de la Nación.

El nuevo Ministerio de Seguridad nació, ante todo, como respuesta a una crisis de gobernabilidad.

Control sin estrategia

La autonomía policial se intentó limitar principalmente desde el exterior de las propias fuerzas. Si bien las fuerzas policiales siempre estuvieron -y están- sospechadas de corrupción, la Policía Federal Argentina carga en el siglo XXI con varios incidentes de alto impacto político que profundizaron las dudas sobre su funcionamiento, sus prácticas de violencia institucional, los niveles de corrupción interna y sus vínculos con el crimen organizado.

Para limitar la autonomía de las policías tradicionales y recuperar capacidad de intervención territorial, las autoridades del flamante Ministerio de Seguridad trasladaron a miles de gendarmes y prefectos para patrullar los barrios obreros del Conurbano bonaerense y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, asignando funciones ordinarias de vigilancia y control social que antes monopolizaba la Policía Federal y la Bonaerense. 

Con el cambio de nombre a las escuelas de policías, la reforma en los planes de estudios, la adquisición variada y acelerada  de recursos tecnológicos y la formación de equipos especiales para vigilar los barrios trabajadores empobrecidos se tuvo el convencimiento de que el control de la fuerza presentes y futuras estaba en las manos de las autoridades civiles y que el autogobierno se comenzaba a desgranar.

Las designaciones como funcionarios de personas sin experiencia y poco valoradas por los efectivos incrementó la desconfianza de las fuerzas de seguridad, poco propensas a los cambios y sobre todo si vienen desde el exterior. La suspicacia, la inflación y la debilidad política del gobierno dio lugar a una serie de protestas encabezadas por los familiares de los gendarmes y los prefectos, sobre todo de aquellos trasladados hacia el conurbano bonaerense y la Ciudad de Buenos Aires. 

Mientras todo eso sucedía y el gobierno nacional intentaba darle una impronta progresista y no represiva -aunque sí punitiva- a la política de seguridad, en 2008, la Legislatura porteña sancionó la ley 2.894 creando la Policía Metropolitana de la Ciudad de Buenos Aires, surgida de la falta de acuerdos entre gobierno nacional y el porteño. La Metropolitana comenzó patrullando barrios donde ya había dos fuerzas federales -Federal y Prefectura-, con índices de delitos comunes bajísimos -como el barrio de Puerto Madero- y que no podía alojar detenidos porque no tenía comisarías.

En la provincia de Buenos Aires, la improvisación no fue menor. En 2004, Carlos Arslanian, en su segundo mandato como ministro de Seguridad, descentralizó y desmilitarizó a la Policía Bonaerense. El baño fugaz de transparencia generó una fuerte resistencia en los sectores tradicionales y en los más de 1.400 policías expulsados de la policía bonaerense que terminaron en espirales de violencia criminal, sobre todo en el conurbano bonaerense. 

Con el cambio de autoridades políticas, el trabajo de esos tres años fue revertido en pocos días. Se volvió a centralizar el funcionamiento de los casi cien mil policías en las viejas figuras de los jefes, se consolidó el autogobierno policial en la cúspide junto a nuevos lugartenientes de carácter municipal saturados de una estética marcial. Las prácticas políticas de sustitución, superposición y reforma buscaron controlar el delito común, violento, desorganizado -por momentos- y tangible. Para el crimen organizado la política fue todavía más caótica.

El futuro llegó hace rato

Las organizaciones criminales durante mucho tiempo estuvieron condicionadas por los poderes del Estado, que establecían las reglas y castigaban a quienes las violaban. Pero la globalización y las transformaciones tecnológicas y digitales resquebrajaron ese status quo. Con el devenir de la hiperconectividad, las organizaciones se internacionalizaron, atomizaron e insertaron masiva y silenciosamente en la cultura.

La gran adaptabilidad de este tipo de organizaciones responde más a los desafíos de la historia que a las dificultades que algún ministerio pueda imponerles. Con respuestas rápidas y la energía orientada a la supervivencia y el lucro -objetivo primario-, han logrado mejor que ningún otro tipo de asociación de personas adaptarse al siglo XXI. Por ejemplo, en la pandemia, la prohibición de circular y reunirse obligó a las organizaciones a trasladar buena parte de la comercialización y distribución de drogas hacia plataformas digitales. Mientras tanto, el Ministerio de Seguridad de la Nación y su homónimo de la provincia de Buenos Aires discutían públicamente sobre dónde colocar una posta de control vehicular.

Los responsables políticos a cargo de los diferentes ministerios de seguridad, a comienzos de siglo, comenzaron a divulgar y debatir una serie de reformas orientadas a modernizar y especializar el trabajo de las fuerzas de seguridad. Ya pasaron más de veintiséis años y buena parte de esas reformas continúa sin concretarse.

En el Ministerio de Seguridad de Nación, hace ya algunos años, el área preventiva de la Policía Federal Argentina -efectivos, inmuebles, vehículos y recursos- se transfirió a la Ciudad de Buenos Aires, lo cual debió ser una oportunidad para concentrar sus esfuerzos en la investigación de la criminalidad organizada compleja, para convertir a la policía federal en el tan anunciado FBI argentino.

En un cuarto de siglo, la fuerza sigue a cargo de tareas de prevención y custodia, y conserva incluso el cuerpo de bomberos. Las otras fuerzas ampliaron sus funciones hasta abarcar tareas de prevención, custodia e investigación. Gendarmes, prefectos y policías aeroportuarios -al igual que el malogrado FBI argentino- se desplazan hasta regiones totalmente alejadas de las fronteras, ríos, mares y aeropuertos para desempeñar funciones que muchas veces se superponen con las de las policías provinciales.

La reforma de las fuerzas federales difícilmente pueda concretarse si las policías provinciales no atraviesan transformaciones similares. La de la provincia de Buenos Aires tiene más de cien mil integrantes -una cifra equivalente a la suma de las cuatro fuerzas federales- entre efectivos policiales y civiles. Ha atravesado cambios bruscos y esporádicos en sus liderazgos y en sus políticas de formación, pero mantiene una notable estabilidad funcional desde hace más de cincuenta años.

Las reformas legislativas de las últimas décadas otorgaron a las policías provinciales -como la bonaerense- la responsabilidad de investigar organizaciones criminales más o menos complejas como las dedicadas al narcomenudeo, a la piratería del asfalto, la ciberdelincuencia, el robo de autopartes, etc. Pero estas policías deben seguir interviniendo en situaciones de robos o hurtos comunes, en accidentes y controles de tránsito, en peleas entre vecinos o familiares, custodiar edificios, garantizar la seguridad en eventos masivos, hasta entregar cédulas judiciales.

La política de la insuficiencia

El crecimiento material y cultural del crimen organizado genera un nivel de complejidad frente al cual la política responde con herramientas analógicas. La superposición de organismos con funciones similares y orientadas al mantenimiento del orden público terminó diluyendo cualquier esfuerzo serio de especialización. Mientras las organizaciones criminales se adaptan a las transformaciones del siglo XXI, las fuerzas de seguridad siguen acumulando tareas heredadas del siglo pasado.

Durante años, las reformas quedaron atrapadas en aspectos técnicos. Sin embargo, el debate real siempre giró alrededor de la distribución del poder presupuestario y operativo de las fuerzas, porque toda reforma altera equilibrios de poder construidos durante décadas. Las fuerzas de seguridad son una fuente de recursos y capacidad territorial demasiado tentadoras para la dirigencia política. Pero la cautela excesiva, el ventajismo y el cortoplacismo político en cuestiones como estas se vuelven sumamente peligrosas

Las propuestas y los diagnósticos existen desde hace décadas. La decisión de transformarlas en políticas públicas capaces de garantizar seguridad y enfrentar a las organizaciones criminales del siglo XXI requiere una audacia política que, hasta ahora, ha sido bastante más escasa que los diagnósticos.